di Giuliano Longo
Un recente studio di Agathe Demarais dal titolo, “Ritorno di fiamma: come le sanzioni rimodellano il mondo contro gli interessi degli Stati Uniti” (New York: Columbia University Press, 2022),viene recensito da Delaney Simon analista presso l’International Crisis Group che in precedenza ha lavorato per le Nazioni Unite. Ne riportiamo alcuni stralci fra i più significativi.
Nel cuore della notte, il 29 gennaio 2018, il Dipartimento del Tesoro ha pubblicato un elenco di alti esponenti politici e oligarchi in Russia su un sito web del governo degli Stati Uniti.
I nomi nell’elenco parevano copiati e incollati dal rapporto sui miliardari della rivista Forbes e dagli elenchi pubblici del personale del governo russo, ma comunque ha costituito il pacchetto di sanzioni che il Tesoro avrebbe pubblicato tre mesi dopo, prendendo di mira russi di spicco per i loro legami con le attività “maligne” di Mosca. Mentre il Cremlino si prendeva gioco della cosiddetta lista di Forbes, le aziende dovevano prenderla sul serio, ma quando è diventato chiaro che le sanzioni avrebbero colpito le principali società internazionali di proprietà di molti dei russi nell’elenco, è seguita una cascata di conseguenze indesiderate che hanno paralizzato le catene di approvvigionamento globali, agitato i mercati delle materie prime e minacciato intere industrie negli Stati Uniti e in Europa. Sotto la forte pressione della comunità imprenditoriale e dell’Unione Europea, Washington è stata costretta a cambiare rotta, a scapito della propria credibilità ma non necessariamente delle sorti degli obiettivi delle sanzioni.
Questa disavventura offre un ammonimento su come un approccio imperfetto all’applicazione delle sanzioni statunitensi – in particolare, l’incapacità di tenere pienamente conto dei loro potenziali effetti collaterali – possa minare gli obiettivi e gli interessi della politica statunitense.
L’esempio più eclatante fu quello di Rusal, con sede in Russia, il più grande produttore di alluminio al di fuori della Cina con la produzione del 10% dell’alluminio mondiale, ma le sanzioni – che includevano anche quelle secondarie che penalizzavano gli attori non statunitensi per il loro coinvolgimento con l’azienda – hanno costretto le aziende di tutto il mondo a recidere i legami con la società. Il London Metals Exchange (la Borsa dei metalli, ndr) dichiarò che non avrebbe scambiato alluminio a meno che non fosse stato garantito che non fosse prodotto da Rusal, quindi i produttori si affrettarono ad adeguarsi, aumentando i prezzi e applicando interruzioni dell’offerta.
Il valore delle azioni di Rusal è crollato e le banche hanno smesso di trattare i suoi pagamenti. Con il vacillare del mercato dell’alluminio, i prezzi aumentarono del 30% scatenando acquisti dettati dal panico e provocando un effetto a catena in tutto il settore. Demarais descrive come le operazioni europee di Rusal fossero sull’orlo del baratro, con la più grande raffineria di allumina del continente che stava per chiudere e altre aziende metallurgiche, giganti delle spedizioni come Maersk e MSC e persino le case automobilistiche europee cominciato a tremare con 800.000 posti di lavoro tedeschi improvvisamente a rischio.
I partner europei degli Stati Uniti erano furiosi: Washington non li aveva consultati prima di imporre le sanzioni Rusal, nonostante l’importanza dell’azienda per l’economia europea.
Mentre i prezzi dell’alluminio sono salivano a livelli record, i consumatori hanno dovuto affrontare prezzi più alti e i produttori di metalli cinesi hanno colmato il vuoto, guadagnando profumatamente.
Alla fine, gli Stati Uniti hanno rilasciato una licenza che revocava contemporaneamente le sanzioni contro Rusal . Nonostante il tumulto, i beneficiari non intenzionali di questo dramma geopolitico ad alto rischio finirono probabilmente per essere il Cremlino e lo stesso Vladimir Putin. Mentre il mondocelebrava l’anniversario dell’invasione russa dell’Ucraina, si è verificata un’altra pietra miliare: l’enorme pacchetto di sanzioni di Washington contro Mosca era in vigore da un anno.
Il fronte economico non ha ricevuto la stessa attenzione dei campi di battaglia, ma in realtà lo sforzo in gran parte occidentale per affrontare la guerra illegale della Russia si è concentrato tanto sulle banche e sulle merci quanto sulle trincee. Mentre le sanzioni emergevano come strumento di pressione già verso la fine della Guerra Fredda, sono davvero decollate dopo gli attacchi dell’11 settembre, con il proliferare di misure volte a negare risorse agli affiliati di al-Qaeda e ad altri gruppi terroristici e sono esplose in una serie di misure economiche contro più di 10.000 persone ed entità in più di 150 stati. Washington mantiene programmi di sanzioni in più di 30 paesi, alcuni dei quali interessano intere economie, come Iran, Corea del Nord e Siria. Con il moltiplicarsi delle sanzioni, si sono moltiplicate anche le preoccupazioni nei circoli politici di Washington (e tra studiosi e altre comunità di esperti) che gli Stati Uniti ne stiano abusando.
Eppure i responsabili politici USA e dell’Occidente continuano a ricorrere a questo strumento che vedono come un modo relativamente a basso costo e a basso rischio, per segnalare l’impegno di questi Stati e scoraggiare comportamenti indesiderati. L’affare Rusal è avvenuto durante la presidenza di Donald Trumpche ne ha fatto una pietra miliare della sua politica estera imponendo sanzioni agli avversari con poca attenzione ai loro potenziali danni. Il libro di Demarais è stato pubblicato nel novembre 2022, a meno di un anno dall’inizio della presidenza di Joe Biden e quindi non riporta gli sforzi più recenti del governo USA per riformare la politica delle sanzioni. Successivamente Biden è entrato in carica con l’obiettivo di annullare alcuni dei danni legati alle sanzioni causati dal suo predecessore.
Per cominciare, nei suoi primi mesi in carica, ha rimosso i ribelli Houthi dello Yemen dall’elenco delle organizzazioni terroristiche straniere sollecitato da numerosi gruppi umanitari che temevano una carestia. Quando si è trattato di aumentare le sanzioni contro la Russia l’amministrazione Biden era consapevole dei potenziali effetti globali a catena e aveva adottato la lineache le sanzioni unilaterali avessero meno efficacia suscitando l’ira degli alleati. Così Washington ha evitato di sanzionare le merci che sostengono i mezzi di sussistenza nel sud del mondo come cibo e fertilizzanti, e quelle che hanno svolto un ruolo importante nell’economia globale, compresa quella dell’Europa (e, in misura minore, degli Stati Uniti), in particolare il petrolio e benzina. Questo non vuol dire che le sanzioni non abbiano avuto comunque ramificazioni collaterali.
Con l’espandersi delle sanzioni occidentali, (ancora più estese, ndr) che vanno ben oltre ciò a quanto dei pianificatori immaginasse nel febbraio 2022 (come il divieto di alcune banche russe dal sistema di pagamento internazionale SWIFT), i politici statunitensi si sono affrettati a controllare i risultati delle loro ampie misure economiche. È troppo presto per giudicare se i mezzi economici impiegati contro la Russia siano adatti ai fini desiderati. Gli Stati Uniti avevano una forte motivazione per sanzionare la Russia come hanno fatto, vale a dire, ridurre la capacità della Russia di fare la guerra e far fronte a una minaccia fatta per scoraggiare l’invasione.
Solo che al momento le sanzioni alla Russia stanno mordendo, Putin non rallenta il suo sforzo bellico e l’economia russa si è dimostrata sorprendentemente resistente. Quindi solo un resoconto completo dell’efficacia e dei costi delle sanzioni sarà probabilmente possibile solo alla fine della guerra.
Un argomento centrale del libro è che la capacità di Washington di infliggere dolore attraverso sanzioni, in particolare se imposte unilateralmente (cosa che attualmente non avviene nel caso della Russia) sta volgendo al termine perché gli avversari dell’America hanno imparato a isolarsi da tali misure.Demarais fa il paragone con il fenomeno alla resistenza agli antibiotici: più Washington usa sanzioni, più i suoi obiettivi diventano immuni ai loro danni edescrive esempi notevoli di evasione fra i quali: il riciclaggio di beni sanzionati attraverso il mercato dell’arte statunitense;
l’ampio uso di società di copertura;
il nuovo orientamento di esportazioni dall’Occidente verso la Cina e altri paesi;
i legami commerciali ampliati tra paesi sanzionati precedentemente non collegati come il Venezuela e l’Iran;
operazioni dirette su valute regolate in valute diverse dal dollaro USA;
e l’uso esteso delle valute digitali.
Collettivamente, afferma Demaris, tali innovazioni hanno fornito ai paesi meccanismi alternativi per transazioni che sono effettivamente “a prova di sanzioni”.
Un effetto associato, avverte (come altri fanno da tempo), potrebbe essere il declino del dollaro come valuta di riserva che ridurrebbe l’influenza degli Stati Uniti al centro del sistema finanziario globale. Prospettiva contestata da altri osservatori secondo i quali il dollaro è ancora preminente e altri paesi non si sono nemmeno avvicinati al dominio finanziario di Washington. Si vedano i tentativi falliti della Cina di costruire un sistema concorrente a SWIFT o di promuovere il renminbi come valuta internazionale.
Le prospettive per la politica delle sanzioni globali sono diverse oggi rispetto a quando Demarais scriveva il suo libro. L’amministrazione Biden ha mostrato più disponibilità del suo predecessore a considerare i danni. Come l’autrice ha scritto di recente, i partner di Washington sono più entusiasti delle campagne di sanzioni congiunte rispetto a qualche anno fa. Mentre gli Stati Uniti e i suoi alleati ne aumentano il loro uso, è chiaro che le sanzioni sono misure potenti che possono avere conseguenze. Possono essere uno strumento appropriato in una serie di circostanze, come lo sono state in risposta alla flagrante violazione delle norme internazionali da parte della Russia, ma i responsabili politici dovrebbero usarli con attenzione, tenendo d’occhio i loro effetti negativi e rimanendo agili nell’affrontarli.
L’amministrazione Biden ha sostenuto alcune importanti riforme a tal fine. Considerando il numero di sanzioni imposte finora durante la sua presidenza, inclusa la Russia, esse sono più radicate che mai come strumento della politica statunitense avverte Delaney il recensore del libro. Che conclude: in questo contesto, l’attenzione ai loro aspetti negativi non è mai stata così importante. Gli Stati Uniti farebbero bene a prestare attenzione agli avvertimenti nel libro di Demarais in modo che le sue politiche delle sanzioni non gli si ritorcano contro.
