di Marco Palombi (*)
Contesto strategico dell’EDIS (European Defence Industrial Strategy)
L’invasione su larga scala dell’Ucraina da parte della Russia è stata il principale catalizzatore per l’UE per iniziare a pensare in modo più strategico alla frammentazione delle sue industrie della difesa. L’offensiva multiasse della Russia in Ucraina del febbraio 2022 ha riportato in Europa la guerra convenzionale ad alta intensità. Allo stesso tempo, l’assistenza militare dell’UE all’Ucraina ha dimostrato che le industrie europee della difesa non sono in grado di garantire una risposta militare adeguata a tale attacco.
La mancanza di preparazione a lungo termine ha portato a tre intuizioni chiave sull’attuale livello di prontezza dell’UE in materia di difesa. In primo luogo, i paesi europei sembravano incapaci di aiutarsi a vicenda con sufficienti riserve di armi in caso di attacco. Sono in gioco due spiegazioni principali. In primo luogo, l’insufficienza delle scorte di armamenti e munizioni. Un requisito della NATO prima dell’invasione prevedeva che i suoi Stati membri avessero sempre 30 giorni di munizioni di riserva. All’inizio dell’invasione russa, la Bundeswehr tedesca avrebbe avuto munizioni solo per due giorni di intensi combattimenti, il Regno Unito per otto giorni. La seconda spiegazione è l’inadeguatezza delle infrastrutture di trasporto. I paesi dell’UE non hanno potenziato le loro strade e linee ferroviarie per consentire, ad esempio, il passaggio di un carro armato Leopard da 62 tonnellate.
In Germania, il 10% dei ponti autostradali in tutto il paese richiede una ristrutturazione. Inoltre, l’Unione non dispone di un cosiddetto Schengen militare. Il trasporto di merci militari richiede permessi speciali, a differenza dei vettori merci civili che possono vagare senza problemi.
Nel 2018, nel quadro del progetto dell’UE per la mobilità militare, l’Unione ha convenuto di ridurre la procedura di rilascio dei permessi a cinque (!) giorni lavorativi. Questo obiettivo non è stato raggiunto. Di conseguenza, nel novembre 2022 l’UE ha elaborato un piano d’azione sulla mobilità militare 2.0 che «invita» gli Stati membri dell’UE a «raggiungere l’obiettivo dei cinque giorni lavorativi» entro il 2024 e a «esplorare la possibilità» di limitare a tre giorni lavorativi le procedure di rilascio delle autorizzazioni per le unità di reazione rapida. L’incapacità di immagazzinare e trasportare prontamente le riserve belliche in tutta l’Unione significa che i paesi europei non possono aiutarsi rapidamente l’un l’altro in caso di attacco.
Questa clausola è prevista sia nell’articolo 5 della NATO che nell’articolo 42.7 del Trattato sull’Unione Europea. In secondo luogo, l’UE non disponeva di risposte di emergenza per rilanciare la produzione militare.
Capacità produttive adeguate a sostenere combattimenti a lungo termine sono necessarie se si ritiene probabile un conflitto militare prolungato. Un esempio calzante è la politica dell’URSS di mantenere la sua industria degli armamenti in pieno regime durante la Guerra Fredda. L’Unione Europea moderna non ha previsto il ritorno della guerra ad alta intensità sul continente europeo. Il suo quadro di politica di sicurezza, la bussola strategica per la sicurezza e la difesa (2022), elaborata in vista dell’invasione su vasta scala dell’Ucraina da parte della Russia, non menziona i rischi di un conflitto militare tra pari o quasi pari, per non parlare di una guerra prolungata. Di conseguenza, l’UE non ha ravvisato la necessità di sviluppare risposte di emergenza a tali eventualità e la capacità delle sue industrie della difesa di produrre in serie forniture belliche è rimasta bloccata al livello dei “dividendi di pace”.
Queste carenze nella pianificazione hanno costretto l’UE a progettare incentivi per le industrie della difesa, dopo che la guerra russo-ucraina aveva già consumato le scorte militari europee. I produttori di difesa, impegnati nell’attuazione dei loro contratti a lungo termine con altri clienti, non erano ansiosi di investire nell’espansione delle loro linee di produzione a proprio rischio, senza contratti firmati. L’UE, a sua volta, disponeva di un margine di manovra limitato per una spesa aggiuntiva per la difesa nel quadro del QFP prenegoziato 2021-2027.
Entro la seconda metà del 2023, ovvero circa 18 mesi dopo l’invasione russa, la Commissione europea aveva sviluppato due risposte di emergenza per aiutare l’Ucraina: la legge da 500 milioni di euro a sostegno della produzione di munizioni (ASAP) e la legge sul rafforzamento dell’industria europea della difesa attraverso gli appalti comuni (EDIRPA) da 300 milioni di euro. Poiché l’ASAP e l’EDIRPA sono stati i primi tentativi di finanziare l’approvvigionamento congiunto o la produzione di munizioni, queste due misure hanno avuto un impatto limitato nell’affrontare le immense esigenze dell’Ucraina sul campo di battaglia. Nel marzo 2023, ad esempio, l’UE si è impegnata a fornire all’Ucraina un milione di proiettili da 155 mm entro un anno. Non riuscendo ad aumentare completamente la produzione, l’UE ha consegnato solo la metà dell’importo promesso. Nel 2024, si stima che l’Ucraina abbia bisogno di 200.000 proiettili da 155 mm al mese (o 2,4 milioni di proiettili all’anno) per avere un vantaggio sui russi. Infine, l’UE si è resa conto dell’inaffidabilità delle sue risposte alle emergenze e della necessità di passare a una «prontezza strutturale dell’UE in materia di difesa in tutti gli orizzonti temporali».
Promuovere la cooperazione tra difesa e industria in tempo di pace compensi la carenza di investimenti nella difesa nazionale e riduca la necessità di risposte puntuali alle emergenze, ma le imprese dual-use storiche hanno delocalizzato buona parte della propria produzione all’estero, e questo è un dato che l’Europa deve affrontare.
La nuova strategia europea per l’industria della difesa mira ad aiutare l’Unione a raggiungere la prontezza alla difesa potenziando la sua capacità industriale della difesa in cinque anni, riportando nel Vecchio Continente la propria capacità industriale.
La pubblicazione della European Defence Industrial Strategy (EDIS), avvenuta il 5 marzo 2024, rappresenta una risposta diretta e strutturata alla radicale evoluzione del contesto di sicurezza europeo determinato dall’invasione russa dell’Ucraina, iniziata il 24 febbraio 2022. Tale evento ha segnato il ritorno della guerra convenzionale ad alta intensità in Europa, una situazione che non si verificava dalla Seconda guerra mondiale. Il conflitto ucraino ha così evidenziato numerose vulnerabilità strategiche e industriali nell’Unione Europea, mettendo in luce in particolare la fragilità e la frammentazione della base industriale tecnologica e della difesa europea (EDTIB), nonché una diffusa dipendenza strategica da fornitori extraeuropei, principalmente dagli Stati Uniti (Ostanina & Tardy, 2024; Clapp, 2024).
La strategia industriale europea della difesa (EDIS), presentata dalla Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen, delinea chiaramente una visione fino al 2035 per rafforzare la capacità industriale e tecnologica degli Stati membri, mirando esplicitamente a rendere l’industria europea della difesa più resiliente e competitiva a livello internazionale (Clapp, 2024). Secondo quanto delineato nella strategia, una robusta industria europea della difesa costituisce una condizione preliminare essenziale per il raggiungimento di una vera prontezza operativa della difesa europea.
Negli ultimi anni, il budget aggregato destinato alla difesa dagli Stati membri dell’Unione Europea ha registrato un incremento significativo: dai 171 miliardi di euro del 2014 (minimo storico dell’ultimo decennio), la spesa per la difesa ha raggiunto i 240 miliardi nel 2022, per poi salire a circa 290 miliardi nel 2023, con una proiezione che potrebbe raggiungere i 350 miliardi nel 2024 (Clapp, 2024). Tale incremento riflette un impegno politico esplicito assunto dai paesi membri dell’UE a fronteggiare una minaccia sempre più percepita come reale e immediata. Tuttavia, nonostante questa crescita, rimangono problematiche significative legate alla qualità degli investimenti e alla capacità industriale europea di soddisfare le esigenze strategiche emergenti.
Il lancio della strategia EDIS include, fra l’altro, la creazione di nuove strutture istituzionali e finanziarie, come il programma europeo per l’industria della difesa (EDIP) con un budget iniziale di 1,5 miliardi di euro per il periodo 2025-2027, che si propone di facilitare la cooperazione tra gli Stati membri lungo l’intero ciclo di vita delle attrezzature militari. Questo programma viene accompagnato da proposte come il meccanismo sperimentale di vendita militare europea e il Fondo per accelerare la trasformazione delle catene di approvvigionamento della difesa (FAST), che dovrebbe garantire finanziamenti specifici per PMI e mid-cap (Clapp, 2024).
Parallelamente, il Commissario UE per il Mercato Interno, Thierry Breton, ha proposto l’istituzione di un fondo finanziato con debito europeo di 100 miliardi di euro, destinato esclusivamente all’acquisizione congiunta di materiali militari prodotti nell’UE, mirando a ridurre la dipendenza da forniture estere e rafforzare la capacità industriale endogena (Clapp, 2024).
Tuttavia, nonostante questi sforzi finanziari e istituzionali, diversi esperti, tra cui analisti del think-tank Bruegel e del Center for Strategic and International Studies (CSIS), hanno espresso dubbi circa la reale capacità di questi strumenti di generare impatti significativi in assenza di obiettivi vincolanti e considerando l’insufficienza relativa degli stanziamenti previsti rispetto ai bisogni reali dell’industria della difesa europea, la cui dimensione complessiva è stimata in circa 70 miliardi di euro annui (Ostanina & Tardy, 2024; Clapp, 2024).
In sintesi, l’EDIS emerge come una risposta necessaria ma ancora incompleta, dettata dalla consapevolezza che l’Unione Europea deve accelerare il rafforzamento della propria capacità industriale di difesa per rispondere efficacemente a un contesto geopolitico radicalmente mutato, segnato da minacce tradizionali e nuove sfide strategiche.
(*) Economista
1-Segue
aggiornamento la guerra di Putin ore 11.18
